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达州市农村留守老人关爱服务工作的调查与思考

[日期:2018-11-12]   来源:达州市民政局  作者:达州市民政局   阅读:58次[字体: ]
      随着新型城镇化、劳动力转移以及人口老龄化的加速发展,农村留守老人成为“三留守”人员中最庞大的群体,甚至成为脱贫攻坚的主力军,尚不健全的农村养老服务体系,尤其是农村空心化、农户空巢化、农民老龄化程度不断加剧,无疑增加了解决留守老人养老问题的难度。农村留守老年人关爱服务是农村养老服务体系的重要组成部分。党的十九大明确要求加快建立健全农村留守老年人关爱服务体系。关爱服务体系的完善关乎广大农村留守老年人的晚年幸福生活,关系到脱贫攻坚的目标实现,关系到社会和谐稳定和全面建成小康社会大局。本文主要针对达州市开展农村留守老人关爱服务工作现状进行分析,并就存在的问题提出对策建议,以期引起社会普遍关注,寻求关爱农村留守老人的良策。

      一、主要做法

    截至2017年底,全市60周岁以上老年人口133.3万,占人口总数的19.8%,农村留守老人约25万人,占农村户籍老年人的26.8%,是“三留守”人员中数量最多、比例最高的。针对农村留守老人缺保障、缺医疗、缺亲情、缺照护的现状,近年来,我市采取积极措施关爱农村留守老人。

      (一)完善老年人优待政策。市政府出台了《关于进一步加强老年人优待工作的意见》,明确了30条老年优待政策。如:市、县公立医疗机构对60岁以上老年人免收普遍门诊挂号费、70岁以上老年人减半收取专家门诊挂号费、80岁以上老年人使用仪器诊病时收费标准在50元以上的按80%收取检查费。70岁以上老年人免费乘坐市内公交车优待政策由达州主城区到全市全域。高龄津贴制度全面建立,对80-89岁、90-99岁、100岁及以上老人每人每月发放20元、100元、400元,办理程序公开、发放对象公示、资金打卡直发“三落实”。

      (二)加快发展养老服务业。充分发挥政府主导、社会主体“两个作用”,大力推进以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会养老服务体系建设。市政府出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》,明确了6项优惠措施,建立了12项补贴支持政策,除完成省上要求的6项“规定动作”外,自选了6项“创新动作”。市政府将新增改造养老床位、新建城乡社区日间照料中心、为困难家庭失能老人和80岁以上高龄老人购买居家养老服务等纳入十项民生工程和民生大事范围。目前,全市已建各类养老机构191个,农村幸福院508个、城乡社区日间照料中心437个、农村区域性养老服务中心29个,各类养老床位总数达到2万余张。

      (三)发挥基层老年协会作用。近年,我市加大基层老年协会建设力度,出台了系列文件,积极开展示范性基层老年协会创建活动和基层老年协会参与农村空巢老人居家养老服务试点工作。全市创建省级示范性基层老年协会21个,市级示范性基层老年协会255个,对市级示范性基层老年协会按照每个协会1万元的标准给予补助,用于开展关爱留守老人居家养老服务工作、开展敬老活动及购置设施设备。投入项目资金60万元,在通川、达川、宣汉、大竹4个区县14个村实施“敬老爱老助老”活动项目,鼓励将城乡社区日间照料中心、幸福院、老年活动中心等养老服务设施,交由基层老年协会管理运营,建立居家养老服务点和老年志愿服务队,为留守老人提供服务。开展助老巡访,由村(社区)“两委”牵头组织,老年协会参与实施,重点突出对经济困难的失能、高龄、独居、失独、残疾、留守等老年人的关爱。鼓励低龄、健康老年人帮助高龄、失能老年人,开展生活照料、代购代送、陪诊就医、精神关爱、巡访探望等服务。

      (四)开展敬老爱老宣传教育。以宣传贯彻老年法为主线,以“敬老月”、“敬老模范县”、“敬老文明号”等活动为载体,开展了达州市第一、二届“十大孝星”、第一、二、三、四届“十大百岁健康寿星”、“老有所为”、“孝亲敬老”、“最美老人”先进典型等系列评选活动,采取印发小册子、宣传折页、环保袋等形式,广泛宣传老年法等涉老法律法规,推动全社会树立积极老龄观,营造养老、孝老、敬老的社会环境。

       二、面临的困难和问题

       (一)思想认识不到位。一是重视程度不够。从党政机关、干部到社会公众,对人口老龄化及留守老人问题的严峻性认识不充分,对农村留守儿童的关注度普遍高于农村留守老人,“爱幼”明显优于“尊老”。二是政策措施不足。政府层面应对措施准备不足,一些地方一些部门对留守老人关爱工作停留在一般号召上,泛泛而谈,没有出台相关的政策措施,或者出台的文件没有硬性规定,操作性不强,或者出台的政策呈碎片化,不成体系。三是督查落实不够。个别地方、部门对中、省、市已经出台的养老服务、老年优待等政策落实不力,党委、政府办公室没有开展专项督查,或者督查通报后没有跟踪问效。

      (二)关爱服务机制不完善。一是政府关爱缺合力。政府层面的关爱服务工作主要以民政、老龄办为主,其他部门认为关系不大,没有形成合力。二是帮扶制度不完善。绝大部分乡镇、村(社区)没有建立“一帮一”、“多帮一”的留守老人帮扶制度,有的帮扶多停留在制度上、纸上、墙上,落实不够好。三是社会关爱不经常。社会力量对留守老人的关爱行动多在老年节、春节等节日,缺乏持续性,有时出现了节日期间关爱老人志愿者扎堆、平时少有问津的情况。

      (三)资金投入不足。一是配套资金落实难。农村养老服务体系建设需要投入大量资金,省级财政对发达地区和贫困地区实行相同的补助政策,没有对贫困地区给予倾斜。虽然省级财政补助了一部分,但大量资金仍需县级财政配套。各县(市、区)由于财力紧张民生支出刚需大,不能完全落实,在一定程度上影响了建设质量和效果。二是运营补贴资金落实难。由于地方财力紧张,市政府制定的对城市社区日间照料中心、农村社区日间照料中心、农村幸福院每年给予不低于1万、0.3万、0.2万的运营补贴政策,绝大部分县(市、区)无力落实。三是财政投入资金难。县级财政无力投入更多资金,用于农村养老服务体系和农村留守老人关爱服务工作,基本依赖于中央、省级财政投入。

      (四)农村养老服务设施建设滞后。一是敬老院功能不完善。在农村,社会力量兴办的养老机构很少,主要以政府举办的敬老院为主,而敬老院由于管理、经费、人员、安全等原因,主要接收身体健康的特困老人,且床位有闲置,个别敬老院床位空置率高达30%左右;而社会老人由于观念、经济等原因,很少入住敬老院;敬老院主要为院内特困老人提供服务,有的虽然加挂了幸福院、日间照料中心、区域养老服务中心等牌子,但提供给社会老人的服务项目很少,辐射带动功能弱,没有成为真正意义上的区域养老服务中心。二是居家养老服务设施不符合基层实际。日间照料中心、幸福院等居家养老服务设施覆盖率低,设施布点不完全符合老年人需求,农村老年人居住分散,不可能集中在一个中心活动。日间照料中心在农村主要是活动功能,到中心活动的多以健康老年人为主,中午一般回家吃饭午休,行动不便、身体抱恙的老年人很少到中心活动,至少10张床位、厨房等建设要求不切合农村实际,不接地气,且暂用了本就不多的场地,床位、厨房等设施作用发挥不大,利用率很低,冬天基本没有老年人休息。三是作用发挥不好。由于本位主义思想,现有的日间照料中心、幸福院等大多建在村(社区)办公室,借着项目资金顺带把村(社区)办公室的设备设施一并改造,没有完全用于养老。日间照料中心、幸福院提供的服务项目不多,主要以棋牌为主;有的村(社区)办公室面积狭窄,养老服务设施面积更小,连基本的棋牌服务都无法满足,名不副实。重建设轻管理,一些日间照料中心、幸福院没有交给老年协会等社会组织管理经营,没有建立长效机制,后续发展难,大门紧闭,成为摆设。

      (五)基层老年协会作用发挥不充分。一是工作方式陈旧。基层老年协会工作主要内容是宣传党的方针政策、调解矛盾纠纷、组织文体活动等,一般老年节开开会、聚聚餐,老年节、春节慰问高龄、贫困老年人,平时对满整生、生病住院的看望慰问,对去世的悼念。对于参与养老服务,不知道该如何切入。二是协会发展困难。基层老年协会普遍面临缺资金、缺场地的窘境,一般依托村(社区)办公室或幸福院、日间照料中心,经费主要来源于会员缴纳会费、乡镇(村、社区)支持、社会捐款、茶馆、宣传队创收等渠道。三是关爱留守老人缺乏经费支撑。省、市政府下达的居家养老购买服务项目,必须以组织形式通过招标方式才能承接服务,单体的乡镇、村(社区)老协没有竞争力,无法承接服务,自然也没有相应的服务经费支撑。助老巡访、邻里互助等关爱服务工作主要靠发扬奉献精神,没有形成长效机制,难以在面上推广。

     (六)农村老年精神文化生活贫乏。一是文化设施不完善。农村传统的广播传播方式正逐渐消失,而微信、微博等新型媒体对大多数老年人来说接受较慢。在活动场所设施上,除了幸福美丽新村、扶贫新村、新村聚居点和交通便利的地方,边远山区没有配建文化体育广场、设施,即使有也很简陋。二是文化产品供给不足。反映农村老年人生活的文化产品很少,送文化下乡也主要集中在交通便利、设施较好的新农村,没有惠及更多的山区老年人。三是精神慰藉差。由于长期与子女沟通交流较少,家庭亲情缺失,有的还要承担繁重的生产劳动,有的还要照顾孙子孙女,使留守老人感到孤独寂寞,精神无法慰藉,影响身心健康。

      三、几点建议

      (一)加强组织领导。一是做好制度设计。各级党委、政府要高度重视农村留守老人关爱服务工作,将其列入重要议事日程,纳入民生工程考核内容。建议省委、省政府出台关爱农村留守老人的相关政策文件,将建立留守老人之家、基层老年协会建设、开展老年人意外伤害保险等工作纳入民生工程、民生实事考核内容。二是建立关爱体系。强化家庭和子女在赡养、扶养留守老年人中的主体责任和法定义务,落实县乡两级政府在维护留守老年人权益中的基本职责,充分发挥老年人组织、村民互助服务组织、社会工作服务机构作用,建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务工作机制。乡镇要成立关爱农村留守老人服务中心,村(社区)成立服务站,新村聚居点、农家大院成立互助组。三是党员干部带头帮扶。深化党员干部认亲结对行动,落实干部联系贫困留守老人的帮扶制度及措施,确保留守老人结对帮扶全覆盖,并纳入基层党建、精准扶贫等工作内容。

      (二)加大投入力度。认真贯彻国、省、市关于加快发展养老服务业的若干意见,落实民办养老机构、社区日间照料中心、幸福院运营补贴、养老护理员特殊岗位补贴。中央、省财政要加大对革命老区、贫困地区养老服务业的支持力度,对纳入民生工程和民生大事的养老服务工作,提高省级补助标准,同时地方财政要落实本级配套资金。对村(社区)老年协会每年解决必要的工作活动经费,纳入财政预算。探索在村(社区)设置老龄工作专员(可由老协会长担任),给予一定的劳务补贴。

      (三)夯实基层基础。一是建立信息台账。乡镇人民政府要定期组织排查,对农村留守老年人进行摸底,掌握辖区农村留守老年人的家庭结构、经济来源、健康状况、照料情况、存在困难问题等动态信息;重点排查经济困难家庭的高龄、失能留守老年人,做到精准到村、到户、到人。市县级层面要掌握辖区留守老年人的数量规模、基本分布、主要特征等总体信息。二是建立定期探访制度。由乡镇人民政府统筹指导,由村委会协助实施,建立农村留守老年人定期探访制度,及时了解农村留守老年人生活情况、家庭赡养责任落实情况,将相关信息及时更新到留守老年人信息台账,并为留守老年人提供相应援助服务。将存在安全风险和生活困难的留守老年人作为重点帮扶对象,村民委员会要及时通知并督促其子女和其他家庭成员予以照顾,同时报告乡镇人民政府。

      (四)完善农村养老服务设施。一是做好规划。将农村养老服务设施纳入农村公共服务设施统一规划,优先建设。新建的幸福美丽新村、扶贫新村应当配套建设养老服务设施。整合农村党建活动室、农家书屋、卫生室等资源,向农村老年人开放。二是建好设施。大力推行“1+N”(以农村区域性养老服务中心为基础,整合基层老年协会、日间照料中心、农村幸福院、村级综合活动设施等资源)农村养老模式。实施农村中心敬老院床位适老化改造提升行动,将敬老院建成农村区域养老服务中心,在确保特困人员对象集中供养的前提下,为农村留守老人提供代养服务。按照村级主办、互助服务、群众参与、政府支持的原则,依托行政村、较大自然村,充分利用农家大院、闲置校舍等,建设幸福院、日间照料中心、托老所、老年活动站等养老服务设施,加挂留守老人关爱服务中心(留守老人之家)牌子,在布局上可采取“1+N”(1个中心+N个活动点)模式,让老年人就近就便参加活动。三是支持社会力量发展养老服务。鼓励社会力量兴办农村养老机构,鼓励城市养老服务组织到农村设立分支机构,实行连锁化经营。引导农村留守老人更新观念,到养老机构接受服务。

      (五)发挥基层老年协会作用。一是支持协会承接居家养老服务。全面推行城乡居家养老服务设施委托给有资质有能力的基层老年协会管理运营的办法,向基层老年协会购买养老服务,既可发挥设施作用,又可破解老年协会资金、场地等难题。按照政府购买居家养老服务的办法,以县(市、区)老年协会作为承接居家养老服务的团体(乡镇老年协会作为县老年协会的基层服务单位,村〈社区〉老年协会作为乡镇老年协会的基层服务单位),与其他社会组织一道,公平参与竞争,承接居家养老服务,既可以解决基层老年协会关爱留守老人的经费问题,又可以把居家养老服务做实。二是创新服务方式。针对农村老年人居住分散的实际,基层老年协会开展居家养老服务可采取“一个中心、多点服务、重点巡访”办法。“一个中心”:以日间照料中心、幸福院、老年活动中心为依托,建立养老服务点,为老年人提供生活照料、健康指导、文体娱乐、精神慰藉、权益维护等服务。“多点服务”:根据老年人居住区域,划分N个活动点,采取比选方式,将活动点设在有威望、有爱心、有奉献精神的老年协会会员或爱心人士家庭,因地制宜、因陋就简,添置电视机、饮水机、棋牌等必要的设施,对设施进行登记造册,移交给管理人员,并履行手续。N个活动点可挂老年协会第N活动点、日间照料中心第N服务点等标识。“一个中心、多点服务”重点解决身体健康的老年人到点上接受服务。中心及各活动点要规范化运作,建立健全管理制度、工作人员职责、服务规范等,建立工作台账和活动开展、为老服务记录。要加强安全管理,避免安全事故发生。要以公益性为前提,面向广大老年群体提供无偿或低偿服务,实行服务对象、服务内容、收费标准“三公开”。 “重点巡访”: 重点突出对农村“五保”、城镇“三无”老年人和经济困难的失能、高龄、独居、失独、残疾及空巢、留守等老年人的关爱。这部分特殊老年群体不能“走出来”参加活动,可采取助老巡访、邻里互助的办法,“送上门”服务,解决为老服务“最后一公里”问题。助老巡访工作由村(社区)“两委”牵头组织,老年协会参与实施。老年协会班子成员可划分责任片区,组织老年志愿服务队,为其提供日间照料、代购代送、陪诊就医、串门聊天、安全援助、助种助收等服务。建立失能、高龄、空巢等困难老年人花名册,锁定巡访对象,招募热心老龄事业、有奉献精神的老协会员、爱心人士作为巡访员,建立巡访制度,明确巡访责任,签订巡访协议并发放联系卡,开展巡访、关爱服务并做好记录。村(社区)“两委”定期或不定期进行抽查,对助老巡访情况进行公示,接受群众评议监督。各县(市、区)可通过政府购买服务等方式对助老巡访工作给予支持,把有资质的协会作为购买养老服务承接主体。三是倡导互助养老。针对农村留守老年人不断增加的实际情况,基层老年协会要大力倡导互助养老,抱团取暖。鼓励低龄、健康老年人帮助高龄、失能老年人。探索建立“时间银行”志愿服务模式,招募低龄健康老人、中青年志愿者,为行动不便、高龄的留守老人提供志愿服务,并把服务内容、服务时间进行登记,对服务时间实行积分,当志愿者需要服务时,可享受相应时间的免费服务,形成“接力式”互助服务。

      (六)发挥社会力量作用。动员支持机关企事业单位以及公益慈善组织积极开展为留守老人送温暖、献爱心活动。大力倡导社会工作者、爱心人士关爱老年人,开展“一助一”、“多助一”等多种形式的关爱服务活动。鼓励乡贤人士、社会爱心企业和个人资助开展留守老年人关爱服务。

      (七)丰富农村老人精神文化服务供给。深入实施广播电视村村通、文化信息资源共享等文化惠民工程,组织贴近农村老年人生活的文化下乡活动。加强乡镇、村公共文化体育设施建设,依托老年活动中心,建设农民健身点、农家书屋和老年之家,为农村留守老人提供休闲娱乐场所。教育留守老人调整心态,学习新事物,寻找精神寄托,热心公益事业,充实晚年生活。

      (八)营造关爱老人氛围。大力宣扬积极老龄化理念,倡导健康生活理念,开展健康生活知识教育,引导留守老年人保持身心健康。加强孝亲敬老传统美德宣传,深入开展“敬老模范县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)”、孝亲敬老家庭和敬老模范等评选活动,在“敬老月”及老年节、春节等节日期间,组织开展多种形式的敬老爱老助老活动。加强对《中华人民共和国老年人权益保障法》《四川省老年人权益保障条例》等法律法规宣传,督促子女及家庭成员履行赡养、扶养义务。将敬老爱老纳入村规民约,推动形成孝敬父母、尊重老人、互帮互助、邻里相亲的良好社会风尚。

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